Bleu, blanc, bouge

Jacob Arfwedson

Le jour où la France fait faillite devrait relever de la politique-fiction. Or les faits sont têtus : la dette publique française est jusqu’à nouvel ordre transmise aux générations futures.

La France n’est pas l’Argentine, nous dira-t-on. Certes, mais avec quelques efforts supplémentaires d’enthousiasme dépensier, nous finirons peut-être par y parvenir. A l’heure actuelle, les chiffres officiels de la dette n’incluent pas les engagements en termes de retraites, promis à l’ensemble des salariés, ni même les retraites des fonctionnaires  si tel était le cas, la France serait très proche de l’Italie en matière d’endettement.

La situation est désespérée, mais la solution existe. J’étais conscient de l’expérience du Chili, sans l’avoir étudiée. Depuis longtemps, il est de bon ton en France de rejeter les expériences de réforme d’autres pays, car cela « ne marcherait jamais chez nous ». Il est temps de refuser ce mercantilisme intellectuel pour importer davantage d’idées de réforme.

Lorsque j’ai rencontré l’auteur des pages qui suivent, à Bucarest en septembre 2007, je n’aurais pas pensé pouvoir rédiger cette introduction en conséquence de ce rendez-vous fortuit. En effet, José Piñera m’a offert le livre qui raconte l’expérience chilienne  dès le lendemain, je lui ai proposé de le rendre accessible au public français. Qu’il soit ici chaleureusement remercié de la permission de publier ses textes qui présentent une des réformes les plus fondamentales du 20^e siècle pour libérer les citoyens du joug de l’Etat-Providence.

Pour l’anecdote, José Piñera connaît bien le contexte français, parce que souvent en visite à Paris, mais aussi de par son histoire familiale : en 1912, son grand-père choisit de s’installer à Paris par amour de la culture française, et afin de transmettre les grandes œuvres de la littérature française à la bibliothèque nationale de son pays. Son père, né à Paris, fut éduqué au lycée Janson-de-Sailly, avant de retourner au Chili en 1932. Il fut par la suite ambassadeur du Chili auprès de la Communauté européenne en 1965, nommé par le président de l’époque, le chrétien-démocrate Eduardo Frei Montalva.

Le lecteur comprendra rapidement que le récit ne se limite pas à la technique de la réforme du régime de retraite, même si cela forme l’essentiel de l’ouvrage. L’expérience chilienne est, aussi et surtout, l’histoire de la transition vers une société libre et démocratique, libérée des contraintes de systèmes redistributifs devenus insupportables  et ceci dans une situation politique extrêmement difficile.

Le parcours de José Piñera et de son équipe tient de l’épopée, de même que leurs exploits relèvent de la gageure. En deux ans, et avant la révolution menée par Margaret Thatcher et Ronald Reagan,  un petit groupe d’individus résolument réformateurs sont parvenus à révolutionner le régime de retraite, avec l’approbation au final de la population active chilienne  mais aussi à réformer le marché du travail et à promouvoir la nouvelle Constitution du pays qui a achevé la transition pacifique à la démocratie libérale au Chili.

José Piñera raconte dans ce livre la refonte intégrale d’un régime dégénérescent, miné par l’irresponsabilité des hommes politiques et ruiné par la foire d’empoigne des intérêts catégoriels, nourris par un système corporatiste et l’indifférence d’une population défaite et résignée.

Avec une éloquence et une expertise rares, il expose le parcours et les dessous politiques d’une réforme fondamentale – combattue à la fois par la classe politique, les milieux financiers, les syndicats et des couches privilégiées –  qui a fini par triompher, grâce à l’adhésion massive –  un véritable « plébiscite social » –  accordée par les citoyens chiliens. Il explique comment les salariés, désormais libres d’investir leur épargne en vue d’assurer leur vieillesse, ont redécouvert les vertus de la propriété privée, de l’investissement et de la prévoyance personnelle, loin de la tutelle de l’Etat. Au-delà des calculs technocratiques consistant à déterminer ce que les pouvoirs publics vont « donner » d’une main, avant de le reprendre de l’autre, il met en évidence que toute réforme réellement sociale doit d’abord se concentrer sur l’individu et son droit de recueillir les fruits de son travail.

C’est ainsi que « le travail est capital » : la réforme des retraites réalise enfin la fameuse synthèse qui fait défaut à l’analyse marxiste, tout simplement parce que cette dernière rejette les droits de propriété individuels et fait abstraction du marché qui permet justement l’échange des mêmes droits. « Le travailleur n’a plus que ses chaînes à perdre »  oui, mais il est actuellement enchaîné à l’Etat, et il n’aspire qu’au capital  sous réserve de pouvoir en disposer librement, grâce au libre choix et à ses propres efforts de travail et d’épargne.

De même, l’histoire de la réforme au Chili ne relève pas du « miracle », terme que les économistes et les hommes politiques emploient à chaque fois que les événements les dépassent. Le vrai miracle est la pauvreté. Oui, il est possible de détruire un pays et son économie par la guerre et la violence, ensuite par les impôts et les subventions, et enfin par la réglementation et le planisme. Oui, créer un pays comme le Cuba et la Corée du Nord reste possible, à condition d’y travailler sans relâche. En revanche, la pauvreté qui en résulte n’est pas éliminée du jour au lendemain, quand bien même on accable l’économie de marché à ce sujet. Ainsi, le « miracle » allemand d’après-guerre, le « miracle » irlandais récent ou encore le « miracle » de l’envol du sud-est asiatique s’expliquent tout simplement par le fait que l’action humaine est à l’œuvre, libre des carcans réglementaires d’un Etat qui se croit omniscient. La croissance économique ne reflète que la liberté en action, rien de plus.

Il en va de même en matière d’épargne et donc pour la retraite : que cet ouvrage puisse éclairer les réformateurs prêts à sortir de la pensée constructiviste si tant est que l’avenir du pays en dépend. La libération du travail, et par extension du capital humain et financier, est possible. Le Chili l’a fait il y a déjà plus de 25 ans  et 30 pays dans le monde, en Europe et ailleurs, ont déjà suivi l’exemple.

D’aucuns répondront que la France a connu des ébauches de réforme abondant dans ce sens, par exemple la loi Fillon (2003). Or cette initiative, quoique bien intentionnée, ne constitue qu’une timide modification à la marge d’un système monolithique : elle a introduit un allongement de la durée de cotisation et un système marginal de capitalisation, le PERP. Elle ne concerne qu’une partie du système  et elle ne fait que repousser l’effondrement inéluctable du régime général de répartition.

Aucune réforme n’a proposé au salarié la liberté de quitter le système de répartition, en récupérant en même temps un titre de propriété équivalant aux cotisations versées, pour lui laisser ainsi la possibilité de choisir ensuite librement les modalités d’investissement de son épargne-retraite. Le système actuel ne propose que de payer deux fois : d’abord par la feuille de paie, et ensuite, pour pallier la faillite programmée du système public, l’option de souscrire une assurance privée. A condition de disposer toutefois de l’argent nécessaire, une fois que les cotisations obligatoires sont versées, ce qui n’est pas donné à tout le monde et surtout pas aux plus faibles.

Ce serait insulter l’intelligence des travailleurs français que de prétendre qu’ils sont incapables d’assumerune réforme des retraites par la capitalisation. Il appartient en revanche aux politiques de sauter le pas, ce qui implique cependant de rendre le pouvoir aux citoyens. Or reconnaître les réalités financières du système étatique actuel suppose de la part de nos dirigeants une volonté et une pédagogie pour expliquer que le travail doit être récompensé, au quotidien et en termes de retraite.

« Il n’est de richesses que d’hommes » : dans un contexte de mondialisation généralisée, la croissance se crée là où le travail est respecté, nourri, rémunéré et capitalisé. La France peut éviter la faillite, en introduisant un système qui – en plus de garantir nos vieux jours, mais surtout ceux de nos enfants –  permettra de revitaliser les marchés financiers, grâce à une épargne véritablement populaire.

Cet ouvrage en appelle à la responsabilité de nos dirigeants  il leur rappelle, enfin, que la réforme doit se faire « au peuple », et non contre lui.

Pourquoi la capitalisation pour la France*

Pascal Salin

Le problème des retraites, et plus précisément celui du passage à la capitalisation, est un des défis majeurs de notre époque. Il est donc important que nous prenions conscience du changement formidable qui est en train de se produire dans le monde à ce sujet. Or, nous sommes en France terriblement en retard.

Nous sommes, en effet, les victimes des hommes politiques, car c'est le processus politique qui a conduit à la situation sans issue des retraites à laquelle nous sommes confrontés. Il est en effet facile d'instaurer un système par répartition. On prend par la force à ceux qui travaillent, on donne aux autres, et on semble être généreux. Il est également facile de prolonger la survie de ce système par des modifications marginales. On peut augmenter un petit peu les cotisations, changer un petit peu l'âge de la retraite, modifier quelques règles complexes et on arrive ainsi à transmettre le système au gouvernement suivant qui se lancera à son tour dans des bricolages à court terme. Mais nous ne sommes plus maintenant à un moment où nous pouvons nous contenter de ces replâtrages : il y a non seulement des changements démographiques très importants, mais aussi des problèmes économiques fondamentaux.

Démographie et « collectivisation »

Citons un seul chiffre : le rapport des actifs aux retraités qui était, dans les années cinquante, de l'ordre de deux à un passera à 1,4 en 2010. Ce n'est pas lointain, et cela implique une augmentation considérable de la charge qui pèsera sur les actifs dans un système de répartition.

Il y a par ailleurs le problème économique, à savoir le blocage de long terme de la croissance, explicable par le cercle vicieux de la collectivisation, où le sort des individus dépend de moins en moins de leurs propres efforts de travail ou d'épargne, et de plus en plus de ce qu'on veut bien leur donner au titre d'allocations de retraite, d'allocations chômage, de sécurité sociale, etc. On a ainsi détruit les incitations à produire et à se développer. Nous sommes, de ce fait, dans un processus de déclin continuel. Il faut en sortir, et nous pouvons commencer par briser le cercle vicieux des retraites, car il faut extraire des retraites de plus en plus abondantes d'une économie qui produit de moins en moins, ou qui, tout au moins, stagne. L'expérience du Chili démontre que c’est possible.

Le vrai moteur de la croissance

Lorsqu'on passe à un système de capitalisation, on stimule le seul véritable moteur de la croissance : l'épargne. Les individus ont alors intérêt à épargner, à accumuler du capital et à créer de la richesse. On ne compte plus sur la générosité obligatoire des autres dans le futur pour subvenir à ses besoins lorsqu'on sera retraité. C'est en ce sens que cette révolution à venir est une révolution morale. Elle représente le retour à la responsabilité individuelle, et  le travail de José Piñera apporte cette dimension morale dont nous avons tellement besoin et qui manque aux décisions politiques.

On dit que le passage à la capitalisation ne sert à rien, parce qu’il faut bien tirer des ressources quelque part pour payer les retraites. Il importerait alors peu que ces prélèvements soient effectués par un régime de répartition ou par un système de capitalisation.

Ceux qui font ce raisonnement oublient une chose fondamentale : plus on fait appel à la responsabilité individuelle, plus on est incité à créer des richesses. On ne prélève donc pas les retraites sur une quantité de ressources identiques, mais sur une quantité de ressources qui s'accroît lorsqu'on est dans un système de capitalisation.

On évoque aussi les incertitudes qui viennent du fait, que dans un système de capitalisation, les rendements sont incertains, qu'il y a des krachs boursiers, etc.  Rien n'est certain dans la vie, mais nous avons pourtant une certitude : le régime actuel a fait faillite et notre sort à tous est donc menacé.

Si le passage de la répartition à la capitalisation n'est pas plus généralement réclamé, il faut s'interroger sur les raisons de ces réticences. Dans le cas français, il y a deux types de raisons. D’abord, la France est un pays extrêmement corporatiste, ce qui se traduit par exemple dans le fait que les systèmes de retraite sont des systèmes dits de cogestion, dont les syndicats patronaux et de salariés sont les gérants. Ils ne veulent pas perdre leur pouvoir, et comme par ailleurs le monde politique a peur de la puissance syndicale, a peur des grèves dures à répétition, il préfère « s'écraser » et accepter que la démocratie cède sous la force brutale.

La foi et la peur

Le président de la République tchèque Vaclav Klaus a dit : « Si les régimes communistes se sont effondrés, c'est parce qu'ils ont perdu leurs deux piliers: la foi et la peur. » Le communisme a longtemps survécu parce qu'on avait foi en lui, mais aussi parce qu'on avait peur du pouvoir. Quand ces deux piliers se sont effondrés, le retour à la liberté est devenu possible. Nous sommes dans une situation semblable, où les citoyens ont la foi dans de fausses solutions et la peur à l'égard de ceux qui exercent la force pour maintenir de manière conservatrice des systèmes qui pourtant ont fait faillite; et où, par ailleurs, les dirigeants ont foi dans leur système et peur des changements.

La foi est bien souvent en France l'attachement aux solutions erronées. Les erreurs intellectuelles y sont fréquentes, par exemple l'idée qu'il y a un nombre d'emplois limité dans l'économie, qu'il faudrait partager. Il en est résulté la fameuse loi des 35 heures, mais aussi tous les systèmes de préretraites consistant à inciter les gens à ne plus travailler. On diminue donc l'âge de la retraite, alors qu'il faudrait laisser la liberté à chacun de décider de l'âge de sa retraite. Pourquoi ne peut-on pas admettre à notre époque que les êtres humains sont assez adultes pour décider eux-mêmes de ce qui est préférable pour eux et donc les laisser librement négocier avec leur employeur s'ils veulent prendre leur retraite à 55, 60, 65, 70, 80, ou à 90 ans ?

Cette liberté de décision constitue une liberté fondamentale à laquelle tout le monde devrait avoir droit et que chacun doit revendiquer. Certaines gens seraient heureux de pouvoir prolonger leur vie active, s'ils pouvaient en retirer un bénéfice. C'est un aspect du problème remarquablement bien souligné dans cet ouvrage par José Piñera.

Réhabilitation de l'épargne

Une autre erreur intellectuelle grave est l'idée que pour « relancer » l'économie,   il faudrait diminuer l'épargne et augmenter la consommation. L'épargne est ainsi conçue comme une  « fuite » à laquelle correspondrait une diminution de la demande globale et donc de la production. Or,   cette thèse est fallacieuse: l'épargne ne disparaît pas du circuit économique, bien au contraire : elle est investie, elle permet la croissance future. Par conséquent, la seule relance valable est la relance par l'épargne. Nous avons d'ailleurs de ce point de vue des exemples frappants, en particulier celui du Chili. À travers le monde, la croissance est élevée là où les gens épargnent et investissent. Et c'est pourquoi le passage à la capitalisation a transformé le visage du Chili.

Il est quelque peu ironique que nous devions maintenant, au « pays des Lumières », si fier de l'intelligence supposée de ses élites, recevoir des leçons de ces lointains pays d'Amérique latine souvent considérés comme sous-développés. Or les vraies solutions viennent de là-bas, et il faut se rendre compte que l'imagination est souvent au pouvoir en Amérique latine et ne l'est plus dans la vieille Europe.

Les fonds de pension à la française

Un étonnant hasard historique a fait que, de manière souterraine, il y avait une transformation formidable des institutions et des modes de fonctionnement de l'économie dans le monde. Un homme comme José Piñera, parce qu'il avait la clairvoyance, mais aussi le courage, et peut-être aussi un peu de chance, a transformé son pays. Maintenant l'exemple du Chili fait tache d'huile. Huit pays en Amérique latine ont adopté des systèmes de retraites par capitalisation et José Piñera passe son temps à parcourir le monde pour expliquer les raisons de cette transformation et pourquoi un tel changement doit être réalisé.

En France, un timide pas avait été fait en 1997 vers la capitalisation avec la loi Thomas sur les fonds de pension. Il est d'ailleurs caractéristique que les amendements apportés au cours de la discussion à l'Assemblée nationale aient considérablement réduit la portée et l'intérêt de cette loi par rapport au projet initial. Et il est également caractéristique qu'elle ait été ensuite abrogée par le gouvernement Jospin. Ces faits apportent la preuve d'une méfiance ou d'une hostilité généralisées à l'égard de la retraite par capitalisation. Cependant, en 2003, les fonds de pension ont fait une réapparition modeste avec la "loi Fillon" et la création des plans d'épargne pour la retraite populaire (PERP) et des plans d'épargne pour la retraite collectifs (PERCO). Mais ceux-ci n'ont qu'un rôle complémentaire. Ils sont laissés à l'initiative des salariés et des entreprises et ils bénéficient d'avantages fiscaux lors de leur constitution.

Si les fonds de pension à la française peuvent être critiqués, c'est pour toute une série de raisons qu'il serait trop long d'explorer en détail. Il y a d'abord le fait qu'il s'agit d'un système complémentaire et pas d'un système de remplacement de la retraite par répartition. C'est une différence essentielle avec le système chilien où l'on a donné le choix aux individus de quitter la répartition définitivement pour aller à la capitalisation. C'est aussi un système de portée très limité. Il est en effet bordé par toute une série de dispositions complexes, avec des exemptions ou des plafonds précisément conçus de manière à limiter le développement du système, car la grande obsession du corps politique reste de ne pas déplaire aux syndicats, et de ne pas porter atteinte à leur chère retraite par répartition.

C'est aussi une réforme typiquement française, car au lieu de laisser tout simplement les salariés décider eux-mêmes du montant des ressources qu'ils souhaiteraient capitaliser à partir des sommes qui leur sont versées, on a conçu, tout au moins en ce qui concerne le PERCO, un système mixte où les fonds de pension voient le jour au sein de l'entreprise, éventuellement après négociation avec les syndicats, ce qui limite évidemment la possibilité pour les salariés de passer d'un fond de pension a un autre.

La solution chilienne en revanche, avait consisté à rendre le pouvoir aux individus, en leur disant : « C'est votre argent qui est en cause, c'est à vous de le gérer, vous êtes des êtres responsables, et par conséquent vous n'avez pas à négocier avec un chef d'entreprise ou un syndicat de l'utilisation de votre argent". Mais, bien évidemment, cette conception des choses est mal vue en France. Ainsi, dans la discussion qui avait eu lieu au Sénat lors de la discussion de la loi Thomas sur les fonds de pension, un ministre de l'époque, M. Lamassoure, avait déclaré qu'il fallait empêcher que les individus puissent librement adhérer à un fonds de pension, parce que - figurez-vous - les institutions financières risquaient de démarcher leurs clients! C'est effectivement l'horreur absolue en France, alors que justement le démarchage est ce qui permet d'apporter aux clients un produit satisfaisant, en stimulant la concurrence.

Un passage obligé : la transition

Ce problème de la transition existe pour une raison bien simple : on ne peut pas revenir sur le passé. Lorsqu'un camion écrase une vieille dame, il ne peut pas la " désécraser " en reculant. Le passé est le passé et lorsqu'on a fait des erreurs, il faut en supporter le poids. Nous pouvons malheureusement trouver beaucoup d'exemples de cette proposition évidente selon laquelle il y a toujours des coûts de transition. Ainsi, quand la démagogie conduit un gouvernement à faire une politique de contrôle des loyers pour plaire aux locataires, parce qu'ils sont électoralement plus nombreux que les propriétaires, qu'en résulte-t-il ? Une pénurie de logements. Un institut de recherche américain montrait il y a quelques années dans une de ses publications la photo d'une ville dévastée. On avait l'impression qu'une bombe était tombée sur cette ville, mais il s'agissait plus simplement d'une ville où il y avait un contrôle des loyers. Le contrôle étatique fait souvent plus de destruction qu'une guerre. Lorsqu'il y a un contrôle des loyers il y a pénurie, et lorsqu'on le supprime ultérieurement, les loyers montent parce qu'il y a une offre insuffisante. Mais, au bout d'un certain temps, on recueillera les fruits de la transition, sous forme de loyers moins élevés et de locaux plus abondants.

Il en va de même pour les pensions: il y a un coût de transition. Le problème consiste à savoir si nous voulons accepter ce coût de transition, assimilable à un investissement capable de transformer un système mauvais en un bon système et d'en apporter les fruits à toutes les générations à venir, ou si nous préférons conserver un système qui doit faire faillite de toute façon, et donc être amenés à le changer plus tard dans des conditions encore plus hasardeuses. Il faut supporter ce coût et le faire le plus rapidement possible.

Il ne faut pas oublier non plus que ce coût diminue rapidement, grâce à l'impulsion donnée à l'activité économique par le supplément d'épargne dû aux fonds de pensions, qui allège le poids relatif du financement. Si nous avons une croissance à peu près nulle ou faible, comme en France, et que l'on doit payer pour la transition, c'est plus difficile que si l'on a une croissance de 6 % comme au Chili, ce qui est dû en grande partie au passage à la capitalisation et à son effet positif sur l'épargne. Ainsi, au bout de quelques années, la transition est achevée.

La transition pose un autre problème important, parce que les intérêts des citoyens divergent. Ceux qui sont près de la retraite ont évidemment intérêt à maintenir le système par répartition, parce qu'ils n'auraient pas le temps d'accumuler beaucoup dans un système de capitalisation. En revanche, ceux qui sont loin de la retraite ont intérêt à passer au système par capitalisation, mais ils sont peut-être réticents à payer les sommes nécessaires pour réussir la transition.

Il faudrait accepter l'idée que ceux qui sont proches de la retraite courent un risque important, le risque que leur pension ne leur soit pas versée au taux qu'ils attendent dans le système actuel. Par conséquent, en acceptant pendant quelques années de payer le coût de la transition, ils font comme s'ils achetaient une assurance contre le risque. Quant aux plus jeunes, il faut leur dire qu'ils doivent acheter un ticket d'entrée dans le système de capitalisation. Ils ont tout intérêt à passer à la capitalisation, mais nous ne sommes pas dans un monde idéal et nous devons tenir compte du passé. Ils doivent donc accepter pendant cinq ou six ans de financer la transition.

Comment éviter le naufrage

L'environnement politique français est particulièrement hostile à la capitalisation et il n'est donc presque rien fait pour faciliter le passage vers la capitalisation. Tout d'abord, il est interdit de quitter le système de répartition. Par ailleurs, le recours à un système complémentaire de capitalisation est rendu difficile par le système fiscal, en dehors de quelques avantages fiscaux accordés, par exemple, pour la constitution d'un PERP. Or, le succès de la capitalisation serait mieux assuré si les sommes capitalisées n'étaient pas taxées à l'entrée. C'est le cas au Chili et cela est logique. Les revenus futurs de l'épargne seront en effet taxés. Or, lorsque l'on sait que les taux d’imposition (cotisations sociales comprises) sont de l'ordre de 50 à 80 %, il est évident que l'incitation à entrer dans un système de capitalisation est considérablement réduite par l'existence d'une telle spoliation fiscale.

C'est un élément qu'il ne nous appartient malheureusement pas aux uns et aux autres de décider. Mais il nous appartient peut-être d'essayer de faire comprendre que, contrairement au leitmotiv qui nous est assené chaque jour, l'épargne est surtaxée en France d'une manière absolument scandaleuse, alors que l'épargne est la clé de l'avenir. Si nous n'arrivons pas à le faire comprendre, il y a fort à parier que nous serons, notre pays et nous tous par conséquent, définitivement sur la voie du déclin.

*Professeur à l’Université de Paris IX-Dauphine.